Изменения в ФЗ «Об охране окружающей среды»: как благие намерения утонули в противоречиях

Накануне нового года президент подписал закон об ответственности собственников опасных предприятий за предупреждение и ликвидацию загрязнения окружающей среды. «Получил прибыль за счет природы – убери за собой», – озвучил Владимир Путин его концепцию, поручая парламентариям ускорить принятие документа. Подробную экспертизу закона по нашей просьбе провела Наталия Евдокимова, член комиссии по защите экологических прав президентского Совета по правам человека.

Ожидалось, что закон окончательно закроет лазейки, позволявшие собственникам уходить от ответственности за накопленный вред, продав или закрыв предприятие, а также «окрасит в зеленый цвет» экологические платежи, поступающие в федеральный бюджет. Платежи предполагалось сделать целевыми – то есть направить их непосредственно на ликвидацию накопленного вреда или иные природоохранные мероприятия. Насколько удалось реализовать эти идеи в тексте закона, разбирались эксперты.

Добавим, что депутаты выполнили поручение президента в точности: ФЗ № 4764-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» прошел все стадии обсуждения всего за два с половиной месяца. Но пошла ли подобная поспешность ему на пользу? Даже поверхностное чтение принятых поправок выявило многочисленные нестыковки и лакуны.

Например, в тексте предполагается создание государственного реестра объектов накопленного вреда – это не только опасные предприятия, но и несанкционированные свалки, заброшенные корабли, бесхозные скважины. Закон призван отрегулировать меры по обезвреживанию таких объектов, а также ликвидации накопленного вреда действующих опасных предприятий. При этом непонятно, по какому принципу будут отбираться кандидаты в данный «черный список». Не станет ли он способом воздействия на компании, неугодные по тем или иным причинам?

Инженер-физик, эксперт программы «Безопасность радиоактивных отходов» Российского социально-экологического союза Андрей Ожаровский опасается, что крупные компании станут препятствовать внесению своих предприятий в реестр. Хорошая идея об экоответственности собственника опасного предприятия в случае его закрытия тоже реализована не до конца: требование предупреждать о ликвидации обнуляется в случае банкротства.

Немало критики прозвучало и по поводу отсутствия возможности диалога государства и общества. В законе ничего не сказано про участие общественности в создании реестра вредных объектов, хотя не секрет, что сегодня именно граждане в 90% случаев сигнализируют о нарушениях природоохранного законодательства. Получается, что государство в очередной раз собралось контролировать само себя. По мнению эксперта «Беллоны» Никиты Зубкова, в текущем виде закон нереализуем. «Надеюсь, что подзаконными актами удастся его конкретизировать и снять хотя бы часть существующих неопределенностей», – говорит он.

Подробную экспертизу закона по нашей просьбе провела Наталия Евдокимова. С полным текстом экспертизы можно ознакомиться здесь. Ниже мы тезисно изложим основную суть документа.

Начнем с хорошего

Самая ожидаемая новелла – ответственность за накопленный вред при закрытии предприятия – в законе действительно присутствует. В исправленном ФЗ «Об охране окружающей среды» этой теме посвящена целая Глава VII «Особенности охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации (консервации или ликвидации) отдельных производственных объектов». Безусловно, это можно только приветствовать, так как прежде данные общественные отношения не были законодательно отрегулированы. Однако реализация идеи оказалась неоднозначной: в главе есть как удачные, так и спорные положения.

В пункте 2 статьи 56.1 говорится о том, что при выводе из эксплуатации (консервации или ликвидации) отдельного производственного объекта должны быть реализованы мероприятия по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации отдельного производственного объекта. Что это за мероприятия?

Согласно пунктам 3 и 4 статьи 56.1 и статье 78, юридические лица, индивидуальные предприниматели, которым принадлежат отдельные производственные объекты, не позднее чем за пять лет до истечения содержащегося в проектной документации срока эксплуатации сооружений I и II классов опасности представляют в Правительство Российской Федерации план мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды. Разработка этого плана регламентирована в статье 56.2.

Статья 56.6 устанавливает порядок межведомственного информационного взаимодействия при передаче сведений об отдельных производственных объектах, что облегчает коммуницирование различных министерств и ведомств в области охраны окружающей среды. В целом эксперт дает этим положениям позитивную оценку, так как они вводят дополнительные меры защиты окружающей среды при эксплуатации объектов I и II классов опасности.

«Очистить» опасный объект от экологических обязательств, продав его, теперь тоже вряд ли получится. В той же 56.1, согласно пунктам 8-11, «в случае совершения сделки по отчуждению отдельного производственного объекта или реорганизации юридического лица, которому принадлежит отдельный производственный объект, за пять и менее лет до истечения срока эксплуатации зданий и сооружений, которые являются объектами I и II классов опасности приобретатель объекта получает обременения по сохранению окружающей среды».

Скорее всего, это отразиться на цене объекта, которая теперь будет учитывать «монетизацию» этих обременений. Недополучив денежные средства за свой актив, продавец тем самым «заплатит» их новому владельцу за ликвидацию накопленного вреда.

Однако есть одно «но». При подобных сделках Правительство Российской Федерации будет запрашивать документы, подтверждающие финансовую обеспеченность приобретателя. С одной стороны, это разумно: неизвестно, сможет ли покупатель ликвидировать вред окружающей среде, накопленный его предшественником. С другой стороны, как указывает Наталия Евдокимова, это является вмешательством в предпринимательскую деятельность.

Также она опасается, что эффективность статьи может пострадать из-за расплывчатости формулировок. Так, в пункте 1 статьи 56.1 говорится о том, что при эксплуатации и выводе из эксплуатации (консервации или ликвидации) производственных объектов I и II классов опасности должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды. При этом понятие «требования в области охраны окружающей среды» не определено, что является таким коррупциогенным фактором, как широта дискреционных полномочий – то есть отсутствием или неопределенностью условий или оснований для принятия решения.

Статья 56.3 тоже содержит противоречия. С одной стороны, она регламентирует оценку финансового обеспечения реализации мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, предусмотренных планом. Это позволяет гарантировать их выполнение. С другой стороны, она накладывает дополнительную нагрузку на приобретателя.

Также опасения у Наталии Евдокимовой вызывает и статья 56.4. Она устанавливает порядок расчёта и уплаты компенсационного платежа на осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора), по результатам проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в виде выездной проверки, исходя из степени загрязнения окружающей среды.

Казалось бы, все логично: после принятия нового закона работы у надзорных органов прибавится, и нужно прописать регламент ее оплаты. Но эксперт предостерегает: любая внеплановая проверка имеет коррупционную составляющую.

Идея оказалась неисполнимой

Самое большое разочарование в новом законе вызвало то, что широко разрекламированная (и действительно позитивная) концепция целевого направления экологических платежей оказалась принципиально нереализуемой. Во всяком случае, Наталия Евдокимова усмотрела в ее реализации противоречия с действующим законодательством.

«Пункт 1 статьи 16.6, говорящий о том, что «плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисленная в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, направляется на выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде», не соответствует статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации: «Принцип единства кассы означает зачисление всех поступлений в бюджет на единый счет бюджета и осуществление всех перечислений из бюджета с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации». Невозможно непосредственно связать доходную и расходную статьи бюджета», – пишет Наталия Евдокимова в своем заключении.

Получается, что сделать экоплатежи целевыми «в один шаг» по закону пока нельзя. Для этого требуется глубокое изменение целого пласта законодательства. На данный момент возможно только внесение финансирования на программы, направленные на указанные цели. Но не его использование.

По этой же причине противоречит Бюджетному кодексу пункт 4 статьи 16.6, говорящий о том, что «плата за негативное воздействие на окружающую среду носит целевой характер и не может быть использована на цели, не предусмотренные настоящей статьей». Подобный запрет, увы, также невозможно реализовать. Равно как невозможно направить «средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, зачисленные в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, (…) на выявление, оценку и (или) организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде» (Статья 78.2).

Пословица «поспешишь – людей насмешишь» в данном случае подходит как нельзя лучше. Бросившись со всех ног исполнять поручение президента, депутаты не успели как следует проработать новеллу. В результате она оказалась чисто «бумажной» нормой.

Лазейки для коррупции

Это – классика наших законов. Спешка в принятии ФЗ № 4764-8 не позволила провести проверку текста на наличие уже упомянутых коррупциогенных факторов. А их оказалось немало – это и туманные формулировки, подразумевающие неоднозначные толкования (то есть их можно трактовать в пользу того или иного интересанта), и выборочное изменение объема прав (например, возможность необоснованного установления исключений из общего порядка по усмотрению органов государственной власти или местного самоуправления). Причем, многие спорные формулировки появились в результате изменения ранее действовавших, которые этим недостатком не страдали. Вопрос, зачем было менять хорошее на плохое?

«В статьях 5, 6 закона «Об охране окружающей среды», где говорится о предъявлении исков (в суд) органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, прежняя формулировка «о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды» заменена формулировкой «о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований». При этом понятие «обязательные требования» не определено. То же самое наблюдается в статьях 11 и 12», – замечает Евдокимова.

В статье 50 из требований, которые должны соблюдаться при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и т.п. объектов капитального строительства, исключены требования соблюдения природоохранных нормативов, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций микроорганизмов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Неясно, зачем было уменьшать объем требований. Вряд ли здесь был злой умысел. Скорее всего, просто невнимательность.

Общая оценка

В целом внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» Наталия Евдокимова считает прогрессивной мерой, так как она конкретизирует регулирование общественных отношений в области предотвращения и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации производственных объектов.

Экологическая ответственность собственников при закрытии опасных производств и при передаче от одного владельца другому, контроль за исполнением плана мероприятий по предотвращению загрязнения, компенсационные платежи за нарушение данного закона – все это и многое другое, безусловно, является положительными факторами.

Отрицательными сторонами следует считать провал с целевым расходованием экоплатежей на компенсацию экологического ущерба или иные «зеленые» мероприятия, расплывчатые формулировки в исковых требованиях в суд и, конечно же, отсутствие контроля за процессом со стороны общества.

Источник

Интересное по теме