Александр Веселов: управление природоохранной деятельностью в стране необходимо перенастроить

Председатель Союза экологов Башкортостана Александр Веселов о современной экологической политике России в условиях глобального экологического кризиса.

Александр Веселов

Тысячи мировых ученых доказательно предупреждают о глобальном экологическом кризисе, который будет нарастать с каждым месяцем и годом, но потребительское отношение к окружающей среде слишком прочно вошло в психологию современных людей. Окружающая среда катастрофическими темпами изменяется под воздействием нерациональной деятельности человека, и конфликт между цивилизацией и биосферой приобретает все более острый характер. Это не только угрожает нашему будущему, но и уже сейчас сказывается на экономике, благосостоянии и здоровье населения.

Термин «экологические беженцы» уже прочно вошел в международную жизнь. В России также уже немало примеров оттока населения из промышленных центров с прогрессирующим загрязнением окружающей среды и ростом экологически обусловленной заболеваемости и преждевременной смертности людей. В связи с изменением погодных и гидрологических условий в полный рост встала проблема переноса сотен тысяч домовладений из водоохранных зон крупных и мелких рек, затапливаемых или подтапливаемых территорий.

В это же время население большинства крупных промышленных центров хронически больно и в первую очередь заболеваниями верхних дыхательных путей в результате превышения предельных концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосферном воздухе в периоды неблагоприятных метеоусловий. Тысячи несанкционированных свалок коммунальных отходов и нелегальных захоронений токсичных промышленных отходов, деятельность горнорудной и нефтегазодобывающей отраслей приводят к тотальному загрязнению пресных вод питьевого качества. Растут объемы накопленного экологического вреда, в первую очередь неучтенного.

Экологическая политика стоит в основном на «трех китах»: политической воле, законодательстве и правоприменительной практике. Но в России эти основы подтачивают такие распространяющиеся негативные явления, как правовой нигилизм, остаточный принцип финансирования экологических проектов и банальное отсутствие требуемых на цели обеспечения экологической безопасности финансовых и материальных средств, а также коррупция, злоупотребления и бездействие, лоббирование собственных коммерческих интересов крупным и мелким бизнесом, большая доля социальной апатии населения.

Кроме того, несмотря на то, что потенциальная стоимость природных ресурсов в России в миллионы раз превышает стоимость всех созданных материальных ценностей страны, в охране окружающей среды обращаются немалые деньги, и вся эта сфера – основа экономики, она в основном находится вне общественного контроля.

После проведения поистине прорывного заседания Государственного Совета по охране окружающей среды в 2016 году Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. №176 утверждена «Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года». В документе не только признается серьезность ситуации в этой всеобъемлющей сфере, напрямую влияющей на все социальные и возрастные группы населения, но и впервые это сделано с указанием цифр, фактов и тенденций.

Более того, были проанализированы причины и условия, указаны последствия отсутствия ранее внятной природоохранной политики, а также указаны направления и меры по нормализации экологической ситуации в России на ближайшие годы.

К сожалению, можно констатировать, что тактика реализации данной стратегии явно неадекватна серьезности современной ситуации в России: правительство РФ разработало формальный и весьма куцый план действий, а контроль за исполнением стратегии осуществляется Советом безопасности РФ и Администрацией Президента РФ довольно слабо.

Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на всех уровнях власти. Следует напомнить, что на уровне главы государства документ признает следующее:

– 15% территории страны имеют неблагоприятную экологическую ситуацию;

– 74% населения страны подвергается существенному негативному воздействию;

– в городах с высоким уровнем загрязнения проживает 17,1 млн человек;

– только 11% от объема сбрасываемых в водные объекты России сточных вод являются нормативно очищенными (в Башкирии – всего 4%);

– до 40% населения регулярно употребляют некачественную питьевую воду, вследствие чего преждевременная смертность увеличивается на 11 тыс. случаев в год, а заболеваемость – на 3 млн случаев ежегодно;

– ухудшается состояние земель и почв. Общая площадь загрязненных земель составляет около 75 млн га;

– свыше 30 млрд тонн отходов уже накоплено, и они являются источником опасности для жизни и здоровья 17 млн человек;

– ежегодно образуется 4 млрд тонн отходов, площадь занятой свалками земель увеличивается ежегодно на 400 тыс. га;

– увеличивается износ основных производственных фондов, сохраняется повышенное радиоактивное загрязнение территории страны, существенную опасность представляют собой последствия длительной эксплуатации объектов добычи и транспортировки нефти, увеличивается число природных и техногенных катаклизмов;

– в результате не только ухудшается здоровье населения, но и растут экономические потери, уже достигшие 6% ВВП.

Таким образом, фактически основным фактором смертности в России является негативное воздействие окружающей среды: загрязнение воздуха, воды, почв, продуктов питания, вредные физические воздействия на рабочих местах и в жилых помещениях, недостаточный доступ населения к природной среде и рекреационным ресурсам.

Срок действия стратегии уже истекает, и вопрос подведения промежуточных итогов ее реализации находится на пике актуальности.

В настоящее время можно отметить следующие общие тренды по формированию и реализации экологической политики в России:

– В риторике федеральных органов власти можно усмотреть начало десятилетия экологической безопасности России (кстати, предложенного союзом экологов Башкирии на последнем Всероссийском съезде по охране природы).

– Формально совершенствуется федеральное законодательство, но с увеличением доли правовых норм, не имеющих механизма реализации, либо исключением жестких императивных норм в отношении предприятий-природопользователей, выхолащивается суть государственного экологического надзора, разрешительной деятельности, государственной экологической экспертизы, блокируется кодификация природоохранного законодательства.

– Повышения эффективности деятельности органов власти в сфере охраны окружающей среды не отмечается. Семнадцать министерств и ведомств, имеющих отношение к этой глобальной сфере, из-за отсутствия ориентации на конечный результат не имеют механизмов координации и не осуществляют должным образом взаимодействие друг с другом.

Законодательное разграничение функций охраны окружающей среды как единого объекта регулирования между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации привело к тому, что в России отсутствует государственный орган, ответственный за экологическое состояние конкретных административных территорий, а руководители регионов формально несут ответственность только по двум показателям: проценту очистки сбрасываемых сточных вод и доле переработки образующихся отходов. Органы местного самоуправления вообще устранились от управления качеством окружающей среды на своих территориях.

– Практика правоприменения даже во многом декларативного природоохранного законодательства, не всегда подкрепленного нормами других отраслей права, довольно далека от неукоснительности и неотвратимости наказания за несоблюдения этих норм.

Из 17 составов преступлений природоохранной направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, работают в основном только три статьи: нарушение правил рыболовства, нарушение правил охоты и лесонарушения. В судебной практике крайне редко встречаются обвинительные приговоры по загрязнению компонентов окружающей среды, а также по фактам коррупции, злоупотреблений, халатности и бездействия в данной сфере.

Прокурорский надзор, несмотря на новый приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 апреля 2021 г. № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» пока не проявил себя в должной мере в условиях массовости латентной преступности и административных правонарушений, и одной из причин указанного является подчинение природоохранных прокуроров прокуратурам субъектов федерации, а также отсутствие в структуре Генеральной прокуратуры России Главного управления природоохранной прокуратуры. Иные правоохранительные органы не имеют в своем составе специалистов по охране окружающей среды и соответствующих специализированных структурных подразделений.

– Степень привлечения органами власти экспертного сообщества к формированию экологической политики за последние 20 лет существенно упала на всех уровнях. И самый показательный пример этого – отсутствие парламентских слушаний, круглых столов, открытых заседаний тематических рабочих групп в профильном комитете по экологии Государственной Думы ФС РФ (за исключением ежегодного Экологического форума, организуемого депутатом Государственной Думы Николаем Валуевым).

Кстати, слияние Комитета по экологии и Комитета по природным ресурсам в нынешней структуре этого законодательного органа несомненно приведет к доминированию природопользования над экологической безопасностью и окончательно превратит комитет в «не место для дискуссий», а экспертное сообщество будет допускаться к обсуждениям только в ракурсе поддержки и лоббирования коммерческих интересов крупных природопользователей.

– Наблюдается регресс в поддержке органами власти (особенно в регионах и на уровне муниципалитетов) конструктивных гражданских инициатив, развития общественного экологического контроля и экспертизы, проведения публичных мероприятий по природоохранным вопросам. Более того, все чаще органы власти стали противодействовать общественной экологической деятельности, несмотря на прямой запрет этого, установленный статьей 13 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Угрожающе растущий уровень коррупции в сфере природопользования и экологии привел к такому массовому явлению, как административные и уголовные преследования экологов-общественников и бездействие в случаях покушений со стороны криминальных структур на жизнь, здоровье и имущество общественных защитников природы. Ежемесячно в России отмечается до 20 фактов преследований экологов-общественников, защищающих конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

– На фоне снижения своевременности, достоверности и уровня полноты информации о состоянии окружающей среды и о мерах по ее охране появился запрос населения на открытость этих данных, что частично реализовано введением в ФЗ «Об охране окружающей среды» «президентской» статьи 4.3, запрещающей относить пять видов экологической информации к коммерческой тайне и объявляющей эту информацию доступной для неограниченного круга лиц. Но и эта бланкетная норма пока не действует, так как Правительство РФ еще не утвердило конкретный перечень документов, подлежащих раскрытию.

К тому же так и не решена проблема достоверности и объективности отчетной документации, представляемой предприятиями-природопользователями в государственные органы, в результате чего формирование планов и программ социально-экономического развития в стране производится на основе не соответствующих суровой действительности и не поддающихся проверке данных о состоянии окружающей среды и ее компонентов на конкретных предприятиях и административных территориях.

Россия по-прежнему отказывается ратифицировать Орхусскую конвенцию, предусматривающую механизм реализации прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений, на получение экологической информации и на судебную защиту вышеуказанных прав.

Инструментом и ведущей силой в изменении парадигмы развития цивилизации и экологически ориентированного самосознания основной массы населения несомненно являются природоохранные органы, общественные экологические организации, экологические активисты и предприниматели, инженеры по охране окружающей среды на предприятиях.

Все перечисленные социальные группы занимаются в основном крайне нужным государству, населению, природе и будущим поколениям делом, предотвращая или сокращая огромный экологический вред, наносимый жизнедеятельностью человека и функционированием нашей экономики.

Итак, резюмируя, можно утверждать, что:

– экологический кризис углубляется и становится устрашающим по своим последствиям, включая экономические;

– роль экологии в общей политике в Российской Федерации все более актуализируется, но утвержденная Стратегия экологической безопасности на период до 2025 года слабо подкреплена тактикой, законодательством и практическим выполнением;

– экология становится важным трендом развития, но экологическим требованиям всеми способами сопротивляется бизнес;

– в практике государственной природоохранной политики как в центре, так и в регионах присутствует много риторики и заявлений, программ и планов, не подтвержденных финансами и политической волей;

– в России действует неэффективная система управления природоохранной деятельностью, не позволяющая обеспечить экологическую безопасность населения и способствующая пока только торможению негативных изменений в природной среде;

– экологическая политика в России по-прежнему невнятна, непоследовательна, малоэффективна и находится в хвосте официальной политики государства;

– страна располагает мощной высокоинтеллектуальной социальной прослойкой специалистов в сфере охраны окружающей среды, развитым и конструктивным экологическим общественным движением, потенциал которых не только не используется государством, а чаще в интересах безудержной эксплуатации природных ресурсов искусственно занижается, вследствие чего экология является в общественном сознании непрестижной сферой деятельности.

Экология в лицах, или кто создает экологическую политику в стране

Давайте посмотрим на кадровый состав руководителей федеральных и региональных природоохранных органов. Преданных делу природоохранников остались десятки и единицы, многие из таковых перешли работать в иные сферы. Первыми руководителями природоохранных структур назначают, как правило, бывших хозяйственных руководителей, управленцев из иных государственных или муниципальных сфер, отставных сотрудников силовых ведомств.

Руководствуясь отнюдь не требованиями ФЗ «О государственной службе» в части профессионального уровня и компетентности, а иными личными соображениями, включая готовность претендента к компромиссам, должностные лица, принимающие такие кадровые решения, разрушают и так дышащую на ладан систему природоохранного управления в стране, содействуют росту коррупциогенности в этой наиважнейшей сфере общественных отношений.

Основным природоохранным органом в России является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), входящая в состав Минприроды РФ. Основные его функции: федеральный экологический надзор, разрешительная деятельность в сфере природопользования, экологическая экспертиза и администрирование платежей за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС).

Анализ деятельности данного надзорного ведомства за последние годы показывает следующие проблемы в организации деятельности РПН в регионах:

– кадровый дефицит – компетентные специалисты и руководители уходят в иные сферы, а на замену им приходят случайные люди, не имеющие опыта управленческой, политической, природоохранной работы;

– низкий уровень зарплаты сотрудников. Практически основной состав специалистов в ведомстве представлен вчерашними выпускниками ВУЗов, которые вынуждены проверять огромные сложные предприятия, не имея элементарных знаний в непростой и объемной отрасли природоохранного и природоресурсного законодательства, не понимая применяемые на различных производствах технологии;

– переход на рискориентированный подход в надзоре за предприятиями на порядок снизил результативность даже такого непрофессионального экологического надзора и, что еще хуже, объективность выдаваемых этим органом разрешений на природопользование;

– у территориальных управлений отсутствует должное взаимодействие на местах с природоохранными региональными органами, с территориальными подразделениями Минприроды РФ (Росгидромет, Роснедра, Рослесхоз, Росводресурсы), а также с терорганами Роспотребнадзора, Россельхознадзора, МЧС РФ, правоохранительными органами;

– не налажено эффективное взаимодействие с общественными экологическими организациями, отсутствует опора на экспертное сообщество;

– в большинстве межрегиональных управлений Росприроднадзора складывается практика самоизоляции и информационной закрытости по результатам деятельности, фактически отсутствуют постоянные контакты со СМИ, несмотря на абсолютную публичность этой сферы;

– отмечается повышение коррупциогенности экологического надзора и разрешительной деятельности;

– крайне редко применяются такие формы воздействия на предприятия, систематически нарушающие экологические требования, как приостановка производственной деятельности, дисквалификация должностных лиц, передача дел в правоохранительные органы и суды. Слабо поставлена работа по возмещению экологического вреда;

– перевод на экстерриториальный принцип (одно управление на два-три субъекта федерации) усложнил работу РПН и снизил эффективность влияния на экологическую политику;

– подбор экспертных комиссий государственной экологической экспертизы проводится кулуарно, вопреки принципам открытости и участия общественности в экспертизе, согласно ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе». Заключения ГЭЭ по проектам строительства опасных производств скрываются от населения, игнорируются выводы общественных экологических экспертиз по опасным проектам, общественные слушания по материалам ОВОС проектов (зачастую недостоверным) проводятся формально, без привлечения научной общественности и экспертного сообщества.

Реформа управления отходами в России как пример реализации экологической политики

Реформа управления отходами производства и потребления в России началась введением в действие в 2014 году новой редакции соответствующего федерального закона №89-ФЗ, но ее практический этап стартовал только с 2019 года – после завершения отбора региональных операторов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

На сегодня в России определились две в основном противоположные позиции в оценке результатов реформы: население и большая часть отраслевых предпринимательских структур считают, что реформа провалена, однако государство считает, что реформа развивается успешно, хотя и с неизбежными сопутствующими проблемами.

Первая сторона приводит следующие аргументы:

– кратно увеличилась плата населения за услуги по обращению с коммунальными отходами;

– растут объемы и число объектов накопленного экологического вреда (свалки и полигоны, подлежащие рекультивации);

– ликвидация сотен тысяч ранее действовавших (вблизи каждого населенного пункта) свалок отходов произведена в основном формально, без восстановления загрязненных земельных участков;

– продолжается эксплуатация свалок и полигонов (а также мусоросортировочных комплексов) в границах населенных пунктов без перспектив их рекультивации в обозримом будущем;

– повсеместно скрывается информация о влиянии объектов размещения отходов на здоровье населения и на окружающую среду;

– отсутствуют или не работают правовые механизмы экономического стимулирования в оптимизации системы обращения с отходами;

– не развивается система раздельного сбора отходов и использования вторичных материальных ресурсов, не достигнут уровень советского периода по сбору и использованию сырья из отходов, по-прежнему действуют мусоропроводы в многоквартирных домах, в секторе ИЖС по-прежнему применяются контейнеры для сбора смешанных отходов;

– регоператоры по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) обоснованно отказываются содержать и убирать контейнерные площадки для накопления ТКО, вывозить растительные, древесные, медицинские, строительные, опасные отходы, крупногабаритные отходы (КГО), отходы от разборки зданий и сооружений, жидкие коммунальные отходы, и все прочее, не относящееся к категории твердых коммунальных отходов;

– регоператоры не справляются с вывозом коммунальных отходов из-за высокой доли расходов на транспортирование ТКО (большие расстояния перевозок), не имеют инвестиционных программ по строительству современных и экологически безопасных отходоперерабатывающих производств, объектов обработки и размещения ТКО и т.д.

Государственные органы приводят свои доводы:

– создана система нормативных актов федерального и регионального уровней, регулирующих обращение с ТКО;

– во всех регионах определены и действуют регоператоры ТКО, утверждены терсхемы обращения с ТКО и установлен госнадзор за их реализацией и соблюдением;

– федеральный и региональные бюджеты оказывают финансовую поддержку регоператорам и органам местного самоуправления, в том числе по созданию современного контейнерного и автотранспортного парков;

– с 2020 года начата реформа обращения с опасными отходами 1-2 классов опасности.

Истина лежит где-то посередине этих крайних утверждений, и обе стороны в различной степени правы в своих конкретных позициях.

Как специалист, с 2008 года работающий в сфере законодательства и правоприменения по управлению отходами, могу добавить к вышеуказанным оценкам следующее. Авторы реформы изначально совершили ряд концептуальных ошибок в формировании законодательной базы в данной сфере:

– несмотря на единый ФЗ по отходам производства и потребления, частично совмещенные потоки промышленных и коммунальных отходов разделены на самостоятельные направления правового регулирования;

– нелогично и нерационально введено определение ТКО, и этот поток отходов выделен из определения «отходы производства и потребления», получив собственную нормативную базу, что и предопределило проявление вышеуказанных проблем, к тому же региональным операторам ТКО выгодно вывозить максимальный объем исключительно (!) смешанных коммунальных отходов;

– в то же время законодатель не предусмотрел введение понятия регоператора по остальным группам отходов;

– на федеральном уровне создано два национальных оператора в данной сфере, не имеющих правовых механизмов взаимодействия между собой: ППК «Российский экологический оператор» по ТКО и ФГУП «Федеральный экологический оператор» ГК «Росатом» по обращению с отходами 1 и 2 классов опасности. При этом отходы 3, 4 и 5 классов опасности не имеют ни региональных, ни национального операторов и остались вне сферы управления со стороны государства. А обращение с медицинскими отходами и отходами 5 класса опасности не обрели даже механизма лицензирования и экологического государственного надзора (что усугубляет санитарно-эпидемиологическую ситуацию в стране);

– рынок промышленных отходов оказался вне государственного надзора и управления, полностью закрыт, хаотичен, пронизан коррупционными проявлениями.

Построению в России единой эффективной системы управления отходами и единообразной практики правоприменения явно мешает резкий рост коррупциогенности отрасли, особенно в полностью непрозрачной и криминальной сфере обращения с промышленными опасными отходами. Можно утверждать, что надзор правоохранительных органов за отраслевым рынком отходов в стране отсутствует, что подтверждается крайне незначительным числом обвинительных судебных приговоров по ст. 247 УК РФ (нарушение правил обращения с отходами).

Отраслевой рынок отходов в России не может развиваться без правового регулирования обращения с вторичными материальными ресурсами и реконструкции неэффективного механизма расширенной ответственности производителя (РОП).

Известно, что 17 отраслей экономики России уже имеют отдельные федеральные законы, определяющие порядок обязательного саморегулирования этих отраслевых рынков. Рынок обращения с отходами остро нуждается во внедрении правового механизма саморегулирования, для чего в ФЗ «Об отходах» требуется ввести соответствующую статью, предусматривающую допуск саморегулируемых организаций (СРО) к работам по обращению с отходами хотя бы 5 класса опасности, медицинскими отходами, которые не имеют на федеральном уровне национальных операторов в отличие от отходов 1 и 2 классов опасности, и твердыми коммунальными отходами.

Это только отдельные и основные проблемы в сфере правового регулирования правоотношений в области обращения с отходами в России, тормозящие реализацию «мусорной реформы».

Реформа в этой сфере идет, но медленно и нерационально, с ошибками и недоработками, которые нужно исправлять в действующем законодательстве. Также необходимо совершенствовать практику правоприменения и поощрять участие общественности в формировании и реализации соответствующей политики на уровне федерального центра и регионов. Отрасль обращения с отходами является некоей «лакмусовой бумагой», индикатором всей комплексной экологической политики в России.

Подводя итог вышесказанного, просто необходимо сделать вывод о насущной необходимости перенастройки системы управления природоохранной деятельностью в стране, выведения внутренней и внешней экологической политики на приоритетный уровень политической воли в центре и в регионах, разработки и скорейшего принятия жесткого для природопользователей варианта Экологического кодекса РФ, нацеливания всех органов власти, в том числе природоохранных и правоохранительных органов на реальное обеспечение экологической безопасности населения, ориентации производства на обязательность применения наилучших доступных технологий и финансирования природоохранных мероприятий, формирования «экологической цивилизации» в России.

Источник

Интересное по теме