Верховный суд разрешил компаниям не платить за вредные выбросы

Загрязнять окружающую среду теперь разрешается совершенно бесплатно. Это право для всех российских предприятий отвоевала в Верховном суде Кольская горно-металлургическая компания, входящая в состав "Норильского никеля". Консолидированному бюджету решение суда будет стоить 8,5 млрд руб. в год.

28 марта Верховный суд признал незаконным и недействительным постановление правительства "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия". Этот документ обязывал предприятия платить не только за выброс загрязняющих веществ, но и за шум, вибрацию и прочие вредные для природы побочные эффекты своей деятельности. Например, право выбросить в атмосферу тонну двуокиси азота стоило 46 031 руб., а тонну бора аморфного - 183 000 руб. Если при этом компания превышала предельные нормативы выброса, плата увеличивалась до 230 159 руб. за двуокись азота и до 915 000 руб. за аморфный бор.

По Конституции каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Другими словами, ставка, период и прочие элементы налогообложения должны быть прописаны в законе, а не в постановлении правительства. Но законность экологических платежей вызвала вопросы только у "дочки" "Норильского никеля". Это не удивительно: в 2000 г. "Норникель" заплатил за выбросы 718,3 млн руб. (около млн), а нефтяная компания "СИДАНКО", по словам ее пресс-секретаря Дениса Давыдова, - лишь 1100 руб. Платежи "Северстали", по словам ее главного эколога Николая Архипова, составили в прошлом году 46 млн руб., а "СИБУР-Нефтехим" заплатил 700 000 руб.

Тем не менее общие суммы бюджетных поступлений от "экологического налога" были весьма существенны. Федеральный бюджет получал 19% платы за выброс вредных веществ, остальные деньги шли в региональные бюджеты. Доходы федеральной казны по этой статье должны были в 2002 г. составить 1,613 млрд руб. , а в консолидированный бюджет планировалось собрать 8,489 млрд руб.

В результате отмены постановления государство рискует не только этими деньгами. "Налог незаконен, как минимум, с 1 января 1999 г. , когда вступила в силу первая часть НК", - говорит представлявший интересы истца в суде Денис Щекин, партнер компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры". Чиновники Минфина не готовы с этим согласиться и, по словам представителя правительства в суде Елены Шароновой, намерены обжаловать решение ВС в его кассационной коллегии. Правда, отведенные для этого 10 дней уже истекли, но руководитель отдела департамента законопроектной деятельности Минприроды Виктория Бусарова утверждает, что, когда ответчиком в суде выступает правительство, этот срок может быть продлен (с ней соглашается и Щекин). Но в любом случае шансы чиновников невелики, уверен Евгений Попов из юридической компании "Вегас-Лекс". "Суд вынес обоснованное и справедливое решение",- говорит юрист.

Тем не менее представители Кольской горно-металлургической компании пока не комментируют выгодное для них решение суда. Другие участники рынка делают это более охотно. "Конечно, отмена незаконного налога - это хорошо", - говорит руководитель пресс-службы "ЮКОСа" Максим Пучков. А главный эколог "Северстали" Николай Архипов считает налог справедливым и необходимым для защиты окружающей среды. Правда, со времен ликвидации целевых бюджетных фондов плата за вредные выбросы идет в общие доходы бюджета, т. е. не связана с конкретными экологическими расходами.

Пострадавшие от решения Верховного суда регионы теперь надеются на скорейшее принятие главы НК об экологическом налоге, говорит Любовь Харинова, замруководителя департамента финансов администрации Мурманской области. Проект "экологической" главы готовят сейчас Минприроды и Минфин. Правда, правительство рассмотрит его лишь в середине мая и раньше 1 января 2003 г. глава все равно не вступит в силу. До этого момента государство сможет добиваться от компаний возмещения ущерба, который они наносят окружающей среде, через суд, говорит Виктория Бусарова изМинприроды.

Кстати, проект главы НК беспокоит участников рынка гораздо больше налога, который они платят сейчас. "Мы платим по нормативу 1992 г., который много раз индексировался, но все равно сильно отстал от инфляции. Очень возможно, что в НК эти нормы будут пересмотрены в сторону повышения", - говорит представитель "СИБУР-Нефтехима".

Именем Российской Федерации "28 марта 2002 г. Верховный Суд Российской Федерации в составе: судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., при секретаре Хоркиной В.В., с участием прокурора Масаловой Л.Ф., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" о признании незаконным (недействительным) постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. No 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", в редакции от 14 июня 2001 г. No 463,установил: 28 августа 1992 г. принято постановление Правительства Российской Федерации No 632 (в редакции от 27 декабря 1994 г. No 1428, от 14 июня 2001 г. No 463) "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Постановление).

ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным указанного Постановления Правительства Российской Федерации, ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает налоговыйплатеж.

В судебном заседании представители ОАО "Кольская Горно- Металлургическая Компания" Пепеляев С.Г., Щекин Д.М. и Сасов К.А. поддержали заявленные требования и просили суд признать оспариваемое Постановление незаконным в полном объеме.

Представители Правительства Российской Федерации Фирсова Н.Г., Шаронова Е.А. и Любомирская Л.В. требования заявителя не признали и просили отказать в их удовлетворении за необоснованностью.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей удовлетворить требования заявителя. Верховный Суд Российской Федерации находит, что заявление ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В соответствии с частью 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и сохраняющими юридическую силу положениями Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. No 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

В силу пункта 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом Российской Федерации признаками налогов или сборов, не предусмотренные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом.

Из содержания статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

При рассмотрении дела судом установлено, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).

То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства Российской Федерации признали в письменном отзыве на иск (заявление), а также в объяснениях в судебном заседании.

Кроме того, это подтверждается Приложением 2 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации", где плата за загрязнение окружающей природной среды содержится в разделе налоговых доходов бюджета и имеет код 1050600, что соответствует подгруппе платежей за пользование природными ресурсами группы налоговых доходов, а также Приложением 2 к Федеральному закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 2002 год", в котором плата за загрязнение окружающей природной среды включена в перечень федеральных налогов и сборов.

Между тем в нарушение статьи 17 Налогового кодекса Российской Федерации все существенные элементы указанного налогового платежа установлены не федеральным налогом, а постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.

Так, пунктом 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (далее - Порядок), утвержденного оспариваемым Постановлением, установлены плательщики налога - предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории России, связанные с природопользованием.

В названном пункте Порядка установлен также объект налогообложения, к которому отнесены виды вредного воздействия на окружающую природную среду.

Пунктом 3 Порядка установлена налоговая база, представляющая собой количество загрязняющих веществ, поступающих в природную среду (объемы выбросов, сбросов, размещения отходов).

Пунктами 3-5 Порядка и абзацем вторым пункта 2 Постановления установлен порядок исчисления налогового платежа и, кроме того, предоставлено право вносить в него уточнения федеральным органам исполнительной власти. Между тем согласно статье 4 Налогового кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогообложения могут издаваться лишь в случаях, предусмотренных законом, и не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Правительство Российской Федерации также незаконно отнесло к компетенции федеральных органов исполнительной власти вопросы определения налогового периода, налоговых ставок, порядка и срока уплаты налога, а также налоговых льгот (пункты 2-6 Постановления, пункты 6-9 Порядка).

С учетом вышеизложенного оспариваемые Постановление и Порядок, как не соответствующие Налоговому кодексу Российской Федерации (статья 6) и нарушающие права заявителя (возлагают обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом), должны быть признаны незаконными (недействительными).

С доводами представителей Правительства Российской Федерации о том, что оспариваемое Постановление соответствует действующему налоговому законодательству, поскольку в силу статьи 7 Федерального закона от 13 июля 1998 г. "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов, суд согласиться не может.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении No 16-П от 11 ноября 1997 г. "По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О государственной границе Российской Федерации", отнесение к ведению Правительства Российской Федерации установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.

В силу статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанное постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступило в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

Принимая во внимание, что оспариваемое Постановление и Порядок содержат правовые положения аналогичные тем, которые были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. No 16-П, суд не вправе признать их законными даже при наличии статьи 7 Федерального закона от 13 июля 1998 г. "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Суд считает необходимым также отметить, что оспариваемое Постановление Правительства Российской Федерации в настоящее время противоречит и Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 названного Федерального закона негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.

Приведенное положение Федерального закона является дополнительным подтверждением вывода суда о том, что плата за загрязнение окружающей среды может быть установлена только федеральным законом, а не актом Правительства Российской Федерации.

Руководствуясь ст. 191-197, 231, 232, 239-7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания" -удовлетворить.

Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. No 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", в редакции от 14 июня 2001 г. No 463, признать незаконным (недействительным).

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.

Судья Верховного Суда Российской Федерации Зайцев В.Ю.

Справка о последствиях отмены Верховным судом Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.92 No 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в редакции от 14 июня 2001 г. No 463

Верховный суд Российской Федерации по иску Кольской горно-металлургической компании 28 марта 2002 г. признал незаконным, т.е. фактически отменил постановление Правительства Российской от 28.08.92 No 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Основанием для этого решения послужили нормы, содержащиеся в статье 16 Федерального закона от 12.01.2002 "Об охране окружающей среды", согласно которым формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.

Негативные последствия отмены указанного постановления Правительства Российской Федерации

Данное решение Верховного Суда может лишает природоохранные органы основных механизмов экологического контроля.

Последствиями такого решения может стать ухудшение экологической обстановки во многих, в первую очередь промышленно развитых и густо населенных регионах России в результате увеличения количества вредных веществ, поступающих в окружающую среду в результате хозяйственной деятельности.

1. Отмененное постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.92 No 632 является нормативным правовым актом по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, на основании которого средства, поступают в бюджеты различных уровней. Отмена существующего порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды, предусматривающего повышенные ставки платы за сверхнормативные выбросы, ликвидирует единственный экономический стимул для природопользователей сокращать количество выбросов и сбросов вредных веществ. В указанное постановление заложен принцип "загрязнитель - платит", который во всем мире позволяет эффективно решать природоохранные задачи.

Кроме того, ликвидация системы платы за загрязнение окружающей среды противоречит принципу платности природопользования, установленному статьей 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды". В результате потери федерального бюджета составят в 2002 году около 2 млрд. рублей (ст. 15 и приложение 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год"), а совокупный объем потерь бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов может составить более 8 млрд. рублей.

2. В отсутствие утвержденного порядка невозможно произвести расчет стоимости потенциальных выбросов и сбросов проектируемых предприятий и иных объектов, и, соответственно, оценить достаточность заложенных в проекте средств на природоохранные мероприятия, то есть - соответствие проекта экологическим требованиям.

Экологическая экспертиза проводится, в соответствие со статьей 33 указанного Федерального закона, в целях установления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. В этих условиях проведение экологической экспертизы, равно как и оценки воздействия на окружающую среду становится невозможным. В то же время, в соответствие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и Федеральным Законом "Об экологической экспертизе" реализация хозяйственной деятельности, вредно влияющей на окружающую среду, без положительного заключения государственной экологической экспертизы не допускается.

Таким образом, практически любая намечаемая хозяйственная деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, в отсутствие указанного порядка окажется не только незаконной, но иневозможной.

3. Отмена порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды приведет также к резкому падению эффективности государственного экологического контроля, одной из основных задач которого является привлечение нарушителей природоохранительного законодательства к установленной законом ответственности. При этом административная ответственность за экологические правонарушения наступает в виде штрафов, размер которых заведомо ниже выгоды от нарушения природоохранных требований, в частности превышения лимитов выбросов и сбросов. В этих условиях единственным серьезным наказанием за указанные нарушения являлось привлечение нарушителей к гражданско-правовой ответственности, то есть возмещению вреда окружающей природной среде, а в отдельных случаях - к уголовнойответственности.

Однако, большинство существующих методик расчета размера вреда окружающей среде (например, Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей среде в результате экологических правонарушений, утвержденные Госкомэкологией России 06.09.99) основываются на постановлении Правительства РФ от 28.08.92 No 632, то есть они также теряют силу с момента его отмены. В соответствии со статьей 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, и только при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление качества окружающей среды. При этом вопрос о фактических затратах до настоящего времени урегулирован не полностью. Следовательно, основные механизмы взимания возмещения вреда окружающей природной среде также не будут работать.

4. Необходимым элементом составов преступления в статьях Уголовного кодекса РФ, устанавливающих уголовную ответственность за соответствующие преступления, является причинение значительного ущерба, который должен рассчитываться по утвержденным методикам. С отменой постановления No 632 природоохранные и правоохранительные органы фактически лишаются возможности привлекать виновных к ответственности за преступления, связанные с негативным воздействием на окружающую среду. Предложение

Для разрешения коллизии, связанной с отменой Верховным судом постановления Правительства Российской от 28.08.92 No 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и для предотвращения негативных экономических и экологических последствий для субъектов РФ и России в целом необходим Указ Президента Российской Федерации по утверждению платы за негативное воздействие на окружающую среду, который на основании ст. 80 и 90 Конституции Российской Федерации и Постановления Конституционного суда No 11-П от 30 апреля 1996 г., может урегулировать вопрос до принятия соответствующего Федерального закона.